ANCI Marche
UNIVERSITA’ POLITECNICA delle MARCHE
REGIONE MARCHE
1° Forum sull’Associazionismo Intercomunale
“L’Unione fa la forza” Ancona - 23-24/9/2005
“L’ASSOCIAZIONISMO DI AREA VASTA IN MONTAGNA”
Relazione a cura del Dr. Elvio Massi
Segretario Generale Comunità Montana Alto e Medio Metauro – Urbania
1) PROFILI ISTITUZIONALI DELLA COMUNITA’ MONTANA ED EVOLUZIONE NORMATIVA
1.1 profili istituzionali della Comunità’ Montana
La Comunità Montana è nata oltre 30 anni fa per rappresentare e tutelare la “specificità” della montagna, anche in attuazione del disposto dell’ultimo comma dell’art. 44 Cost. che recita: “ La legge dispone provvedimenti a favore delle zone montane”.
Specificità che la legislazione successiva alla legge 3/12/1971, n. 1102, istitutiva delle medesime, ha ulteriormente precisato e valorizzato, sino a connotare giuridicamente la Comunità Montana quale ente locale con organi eletti in secondo grado e dotato di autonomia statutaria nell’ambito della legge statale e regionale; gli articoli 28 e 29 della legge 8/06/1990, n.142, ne hanno infatti definito natura, ruolo e funzioni.
Il legislatore nazionale, sin dal 1971 con la legge n. 1102, ha riconosciuto nella Comunità Montana - costituita obbligatoriamente fra Comuni classificati in tutto o in parte montani e disciplinata nel suo funzionamento dalla legge regionale - l’espressione aggregativa delle comunità locali della montagna.
La Comunità Montana si è quindi subito connotata come forma di aggregazione istituzionale dei Comuni, al fine di coadiuvarne l’azione amministrativa in favore delle Comunità locali rappresentate e di porre in essere attraverso la propria attività di programmazione socio-economica concrete azioni di recupero e di sviluppo civile ed economico della montagna.
La richiamata legge n. 142/90, oltre a precisare la connotazione giuridica della Comunità Montana, ne ha individuato le finalità principali: promozione della valorizzazione delle zone montane; esercizio associato delle funzioni comunali, realizzazione degli interventi speciali per la montagna stabiliti dall’Unione europea o dalle leggi statali e regionali.
La legge 31/1/94, n. 97, ha poi aggiornato la previgente legislazione nazionale sulla montagna, perfezionando l’accennato quadro di riferimento. In particolare sono stati disciplinati gli interventi speciali per la montagna, che si configurano ora come “azioni organiche e coordinate dirette allo sviluppo globale della montagna mediante la tutela e la valorizzazione delle qualità ambientali e delle potenzialità endogene proprie dell’habitat montano”, sotto i profili: territoriale, economico, sociale, culturale e delle tradizioni locali. La medesima legge 97 ha istituito il Fondo Nazionale per la montagna , volto ad alimentare i programmi e i progetti di intervento delle Comunità Montane, qualificati come interventi speciali.
La Comunità Montana può e deve rappresentare, anche il punto di riferimento collaborativo per i Comuni montani i quali, come in molti casi già fanno, le affidano volontariamente compiti di esercizio associato di servizi e funzioni, apprezzandone la capacità di attivare utili sinergie e di conseguire significative economie di scala nei servizi resi alla collettività.
In tal senso la Comunità Montana è stata oggetto di particolare attenzione da parte del legislatore con la legge n. 59/97, cosiddetta “ Bassanini 1” sul conferimento di compiti e funzioni dallo Stato a Regioni ed Autonomie, e con il decreto legislativo n. 112/98 attuativo della medesima legge 59.
Nel perseguire il disegno di un federalismo amministrativo “solidale”, si è infatti voluto tra l’altro indicare nella Comunità Montana, in riferimento a tali territori, il soggetto istituzionale in grado di svolgere una funzione associativa per le funzioni e i servizi dei Comuni di dimensione demografica limitata che gli stessi in molti casi non possono assolvere da soli, ma necessitano di una forma di esercizio più convenientemente organizzata a livello sovracomunale.
Di fondamentale rilievo, è quindi oggi il concretizzarsi di un vero rapporto collaborativo e cooperativo tra i Comuni costituenti la Comunità Montana, in ragione del reciproco giovamento che ne può trarre l’azione amministrativa rispetto alle peculiari esigenze di sviluppo del territorio e delle condizioni di vita dei residenti.
1.2. il ruolo della Comunità Montana. nella legge 97/1994
Dopo numerosi anni di dibattiti e tentativi, nel 1994 è stata finalmente emanata la legge n°97 che detta nuove norme in materia di aree montane: in particolare tale legge chiarisce che "per Comuni montani si intendono i Comuni facenti parte di Comunità Montane, ed i Comuni interamente montani, classificati tali in base all'art. 3 della legge 1102 e successive modificazioni", eliminando così la presenza dei Comuni parzialmente montani.
La legge del '94 opera un potenziamento nel ruolo delle Comunità Montane che si palesano come le più legittimate ad individuare le priorità di realizzazione degli interventi di salvaguardia e valorizzazione dell'ambiente. Con la legge n°97 la Comunità Montana assume la funzione di:
· Ente programmatore ed attuatore delle politiche a favore della montagna;
· Interfaccia tra i Comuni montani e la Regione;
· Casa comune dei Comuni membri;
· Organismo esponenziale degli interessi delle popolazioni montane.
L'art. 11 della nuova legge, infatti, assegna alle Comunità Montane ed ai Comuni montani, il compito di organizzare, razionalizzare, sistematizzare le proprie strutture, le risorse, gli interventi, i servizi (raccolta e smaltimento rifiuti solidi urbani, organizzazione del sevizio di trasporto, ecc.) al fine di attuare una valida politica di promozione dello sviluppo montano.
· In ambito ambientale, poi, l'art. 7,1° co., affida ai piani pluriennali di sviluppo socioeconomico redatti dalle Comunità Montane (approvati dalla Provincia), il compito di dare priorità alla realizzazione degli interventi di salvaguardia dell'ambiente.
Inoltre l'art. 24 della Legge 97/1994 prevede che le Comunità Montane, possano operare come servizio di sportello a favore dei residenti in montagna onde "superare le difficoltà di comunicazione tra le varie strutture e servizi territoriali".
Infine il decreto legislativo 112/1998 ha esplicitamente individuato per i territori montani la Comunità Montana quale destinataria di specifiche competenze, in quanto queste richiedono convenientemente l'esercizio associato.
1.3. le novità’ della legge 265/99 e del d. leg. 267/00 (testo unico enti locali)
Per realizzare una efficace politica della montagna oltre a riferirsi ancora alla legge 97/94, è necessario cogliere anche tutte le opportunità che vengono dalle modifiche della 142, introdotte dalla cosidetta "Legge Vigneri" del 3 agosto 1999, la n.265.
Essa prevede peraltro che molti compiti possano venire conferiti ai Comuni nei casi in cui essi, associandosi, attestino la capacità di assicurarne un'efficiente ed economico esercizio. Ed è in tale meccanismo legato alla cooperazione intercomunale, che la Comunità Montana, alla luce dei suoi nuovi connotati istituzionali, costituisce un passaggio strategico per dare forza al sistema montano.
Nel quadro della promozione delle gestioni associate tra gli Enti Locali vanno inserite appunto le innovazioni in materia di ordinamento delle Comunità Montane, che nella legge n. 265/1999 sono state elevate a strumento primario per la gestione associata delle funzioni e dei servizi comunali nelle aree di montagna. La Comunità Montana è ora espressamente definita “Unione di comuni montani”, ente locale costituito (oltre che per lo svolgimento delle funzioni attinenti alla montagna) “per l’esercizio associato delle funzioni comunali”, che comporta il suo inserimento a pieno titolo tra le forme di collaborazione utilizzabili dai comuni per lo svolgimento delle proprie competenze istituzionali (art. 27 t.u. D. Leg. 267/00).
In linea con questo nuovo orientamento, il D.P.R. 318/2000 ha esteso i finanziamenti per le forme associative anche alle Comunità Montane (sia pure destinando loro solo il 25% del totale dei fondi erariali): ed i primi dati relativi alla assegnazione dei contributi per l’anno 2000 dimostrano come il fenomeno della gestione associata di funzioni da parte delle Comunità Montane abbia già una notevole diffusione.
La valorizzazione della vocazione associativa delle Comunità Montane, a cui indubbiamente si ispirano le disposizioni sopra ricordate, non deve tuttavia far dimenticare le numerose differenze rispetto alle Unioni. Infatti, anche tralasciando il profilo delle funzioni attinenti alla montagna, le Comunità Montane restano enti necessari, la cui funzione non costituisce una opzione, ma un obbligo per la Regione, mentre le seconde rappresentano una forma di aggregazione spontanea, discendente da una manifestazione di volontà degli enti che la compongono.
Proprio tali peculiarità costituiscono indubbiamente un fattore di tipicità delle Comunità Montane rispetto alle altre forme associative: basti pensare alla complessità del procedimento per la loro revisione territoriale, nonostante l’indubbia semplificazione derivante dalla “delegificazione” dell’istituzione della Comunità, che ora avviene con provvedimento del Presidente della regione (art. 27, comma 3 t.u. D. Leg. 267/00).
Le Comunità Montane in sostanza sono chiamate a essere oltre che enti di salvaguardia e sviluppo montano anche poli di aggregazione di funzioni e servizi per l’intero (o almeno per una larga parte) proprio territorio; di qui la cruciale importanza del compito, affidato dalle Regioni, di delimitare, le Comunità Montane in coincidenza con gli ambiti ottimali per l’esercizio delle funzioni comunali (art. 27, comma 3 t.u. D. Leg. 267/00).
1.4 i principi di sussidarietà, differenziazione e adeguatezza
La montagna italiana non può essere definita indistintamente zona depressa e svantaggiata. Vi sono numerosissime aree deboli (quasi sempre caratterizzate da economie agricole), aree a rischio spopolamento (a causa degli effetti della stagione post-industriale degli anni ottanta e novanta) e limitate aree caratterizzate da redditizie attività economiche basate essenzialmente sul turismo.
Lo sviluppo e la valorizzazione della montagna non possono essere perseguiti dai singoli comuni montani, piccolissimi per dimensioni, che hanno spesso tradizioni e storie esemplari legate all’intero territorio d’appartenenza (quasi mai coincidente con i confini amministrativi dei singoli), ma non hanno le risorse umane, tecniche e finanziarie per realizzare una politica in grado di colmare i numerosi divari tra: montagna e pianura, grandi centri urbani e piccoli comuni, oltre ai numerosi gap che vanno dall’accessibilità dei territori, all’anzianità e alla diminuzione progressiva della popolazione, ai bassi livelli di reddito, alla scarsa presenza di servizi e infrastrutture sociali e culturali.
Appare evidente che il ruolo dei servizi alle persone, alle imprese e alla collettività in una società moderna che punta alla qualità della vita e alla qualità dello sviluppo è centrale; come appare evidente che per realizzare nei territori di piccolissimi comuni questa molteplicità di obiettivi, la via della gestione associata è obbligata e l’intervento dello Stato è semplicemente vitale.
I principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza possono essere tradotti nel caso dei comuni montani in classi dimensionali coerenti che tengano conto della capacità impositiva (che nell’era del “federalismo all’italiana” assume purtroppo un peso essenziale), della popolazione e della superficie.
Le 361 Comunità montane con 4201 Comuni, rappresentano una popolazione di oltre 10 milioni di italiani; gran parte di queste comunità, senza l’intervento dei trasferimenti dello Stato non è strutturalmente in grado di erogare servizi indispensabili, fatica ad assicurare servizi a domanda individuale e delega ormai in bianco alle distorsioni del mercato la gestione dei servizi economici (utilities).
La stragrande maggioranza dei comuni di montagna appartiene alla soglia negativa che ci dice che in quel singolo comune il rapporto tra entrate tributarie e spese per servizi è pari a zero o addirittura arriva ad una cifra record negativa pro capite.
In altre parole significa che tutti i comuni in questa fascia non solo non riescono con la loro base imponibile a far fronte alle spese, ma necessitano di ulteriori coperture.
Viceversa gran parte degli altri comuni non montani hanno saldo positivo fino a toccare cifre record, grazie alla maggior flessibilità della leva fiscale sostenuta da solide basi imponibili tutte correlate anche a maggior popolazione attiva.
A questo punto ci si può porre un’ulteriore domanda: e le entrate extra tributarie?
Paradossalmente con i ricavi provenienti dalla gestione dei servizi locali il gap tra le aree di montagna e le aree urbane aumenta. Molti piccoli comuni di pianura ottengono il raggiungimento del pareggio, mentre per i comuni di montagna il saldo negativo permane quasi ovunque.
Per la montagna italiana diviene pertanto vitale l’intervento dello Stato. Non è un caso che i “Padri Costituenti” avessero riflettuto a fondo sulla specificità della montagna tanto da farle assumere un profilo così forte attraverso l’articolo 44.
1.5 la Comunità Montana come strumento di perequazione
Oggi, paradossalmente, nella stagione del decentramento spinto l’analisi sugli effetti economici dei provvedimenti normativi assunti in questi anni (la crescente autonomia impositiva e la responsabilizzazione sul reperimento delle risorse finanziarie) evidenzia con grande chiarezza le maggiori differenze tra aree svantaggiate di montagna e altre aree urbane.
Per i territori di montagna, il ruolo delle Comunità montane è essenziale e il nuovo quadro normativo può contribuire al rilancio di queste aree attraverso la statuizione dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza più volte già richiamati.
Se sussidiarietà significa attribuire all’istituzione territoriale più vicina ai cittadini le funzioni che può svolgere in modo adeguato, le Comunità montane possono rispondere a questo principio.
Se differenziazione significa superare uniformismi amministrativi, duplicazioni e sovrapposizioni burocratiche, le Comunità montane, storicamente differenziate, e specifiche Unioni di Comuni montani possono rispondere a questo principio.
Se adeguatezza significa individuare, a partire dai Comuni, il livello istituzionale capace di rispondere meglio ai bisogni delle popolazioni amministrative, allora le Comunità montane, in quanto Unione di Comuni montani, possono rispondere a questo principio.
In questa fase storica, l’insufficiente attenzione italiana ai problemi della montagna appare ancor più contraddittoria di fronte alla crescente attenzione comunitaria.
Infatti mentre in Italia prevale ormai la logica dell’occupazione istituzionale degli spazi considerati un tempo dello Stato Centrale, l’Unione Europea ripropone modelli di governo del territorio basati sulle vocazioni naturali che nessuna coercizione giuridica può cancellare.
Certamente la non inclusione delle Comunità montane fra gli enti locali costitutivi della Repubblica non rappresenta un momento di rafforzamento. Appare curioso che il nuovo Titolo V, della Costituzione, tuteli oggi soggetti istituzionali comunque forti come le città metropolitane (per ragioni squisitamente territoriali), quando a maggior ragione per motivi ancor più evidenti avrebbe potuto tutelare realtà istituzionali deboli come i piccoli comuni e le loro unioni.
Il ruolo e l’essenzialità della Comunità montana come strumento indefettibile ed irrinunciabile per il perseguimento della perequazione di quelle aree del territorio nazionale sottoposte a condizioni ambientali di particolare difficoltà (con il conseguente impatto sul piano dello sviluppo economico e sociale delle comunità ivi stanziali) è stato abbondantemente posto in risalto ad ogni livello.
Per quanto sopra, si ritiene di poter sostenere che un intervento legislativo volto a disciplinare le Comunità montane quale forma di esercizio di funzioni degli enti locali finalizzate all’attuazione dei principi perequativi illustrati, rientri nell’ambito della sfera di competenza esclusiva del legislatore nazionale.
Così come indicato dagli uffici del Ministero dell’Interno è necessario ribadire che “tra i criteri di delega indicati dall’art. 2 comma 4 della L. 131/2003 si richiamano i principi di sussidiarietà, di adeguatezza e di differenziazione nella allocazione delle funzioni fondamentali in modo da assicurarne l’esercizio da parte dell’ente locale, appare necessario garantire la gestione ottimale dei territori in funzione delle loro caratteristiche dimensionali e strutturali attraverso la gestione associata dei comuni. Tale richiamo, unitamente alla considerazione che le forme associative costituiscono proiezione dei comuni e per tale verso sembrano riconducibili alla potestà legislativa statale di cui alla lettera p dell’art. 117 della Costituzione, potrebbe consentire di mantenere ferme talune disposizioni del TUEL che attualmente regolano le forme associative. Anzitutto la tipizzazione delle diverse forme associative (tra cui le Comunità montane), in secondo luogo talune disposizioni essenziali sugli organi da trasformare, ove necessario, in ordine di principio al fine di non comprimere l’autonomia statutaria delle unioni di comuni (e delle stesse Comunità montane). Tipizzazione valorizzata prima con la L. 265/99 e poi a livello Costituzionale all’art. 117, comma 6 le cui disposizioni sono state estese alle comunità montane e alle unioni di comuni dall’art. 4, comma 5, della Legge 131/2003”.
La Comunità montana, quindi, rappresenta a pieno titolo l’unico soggetto istituzionale, di vitale importanza per le zone montane e la sua gente, in grado di farsi interprete e garante della specificità montana, oltre che del suo sviluppo, della sua tutela e della sua valorizzazione.
1.6 il nuovo artico 118 della Costituzione.
Dopo la prima riforma della parte seconda della Costituzione, Titolo V, varata con la legge costituzionale n. 3/2001, il 29 settembre 2004 l’Assemblea della Camera dei Deputati ha approvato l’art. 35 della cosiddetta “riforma della riforma”, concernente la riformulazione dell’art. 118, nel quale hanno trovato pieno riconoscimento costituzionale le forme associative dei piccoli Comuni della montagna, rappresentate dalle Comunità Montane.
Per la prima volta, dopo la legge 131/2003, alle forme associative dei piccoli Comuni ”e di quelli situati in zone montane”, quindi alle Comunità Montane, viene riconosciuta in Costituzione la medesima autonomia dei Comuni e tali forme vengono assoggettate all’ordinamento di principio di Stato. Il parere favorevole della Camera all’emendamento presentato dal gruppo parlamentare “Amici della Montagna” rappresenta un risultato, storico che corona la battaglia che l’UNCEM, porta avanti da tempo e su diversi fronti.
La formulazione accolta dell’ultimo comma dell’art. 35 citato recita testualmente: “La legge approvata ai sensi dell’art. 70, terzo comma, favorisce l’esercizio in forma associata delle funzioni dei piccoli Comuni e di quelli situati nelle zone montane, attribuendo a tali forme associative la medesima autonomia riconosciuta ai Comuni”.
Si è in sostanza recuperata la proposta di costituzionalizzazione delle forme associative condivisa a suo tempo in occasione dei lavori della Commissione Bicamerale, confluita nel primo articolato votato in Commissione Affari Costituzionali della Camera prima dello stralcio che diede poi luogo all’approvazione della richiamata legge n. 3/2001, portando alle sue logiche conclusioni il percorso già delineato in tal senso all’interno della legge n. 131/2003 (Legge La Loggia) e dando riconoscimento alla specialità montana, come già peraltro recepito dalla neonata Costituzione europea (art. 220).
2) I PROCESSI DI SVILUPPO DELLA GOVERNANCE NELLE COMUNITA’ MONTANE
2.1 le competenze associative a “geometria variabile”
La montagna necessita ancora oggi di un preciso soggetto pubblico come la Comunità Montana, capace di sinergia con i Comuni, di fare e promuovere “sistema” in un complesso contesto sociale ed economico.
Di fondamentale rilievo è quindi oggi lo stabilimento di un vero rapporto collaborativo e cooperativo tra i Comuni costituenti la Comunità Montana, in ragione del reciproco giovamento che ne può trarre l’azione amministrativa rispetto alle peculiari esigenze di sviluppo del territorio e delle condizioni di vita dei residenti.
In questo contesto si inserisce un rinnovato ruolo istituzionale per la Comunità Montana, la quale con l’ultima normativa viene confermata sostanzialmente nella sua connotazione originaria, ma nel contempo assume di più in parallelo con la disciplina sull’Unione dei Comuni di cui all’art.6 la qualificazione di soggetto associativo in montagna dei piccoli Comuni, in modo da rappresentare in tale territorio il referente principale per l’esercizio delle competenze comunali associate con riferimento all’individuazione regionale (ex decreto legislativo n.112/98) dei livelli ottimali di esercizio delle funzioni amministrative.
Va sottolineata l’esigenza di perseguire la valorizzazione delle forme associative esistenti, in particolare le Comunità Montane, e prevedere forme di coordinamento con le politiche regionali di individuazione degli ambiti ottimali di esercizio delle funzioni.
Già nel 1997 l’UNCEM realizzò una indagine, la quale mostra come 262 Comunità Montane pur in assenza di specifica legislazione al riguardo gestissero oltre 800 servizi in forma associata per tutti o parte dei Comuni componenti, contribuendo considerevolmente al superamento della
frammentazione amministrativa e soprattutto al conseguimento di rilevanti economie di scala nel costo dei servizi stessi.
La validità di tale strumento istituzionale costituito dalla Comunità Montana è confermata anche dalla evidente flessibilità che essa mostra, visto che in base alla stessa ricerca un servizio su tre è gestito per una parte soltanto dei Comuni.
Ad esempio da un indagine UNCEM/CNA sulla istituzione dello sportello unico per le attività produttive presso le Comunità Montana su delega dei Comuni si evince che 20 Comunità Montane hanno già realizzato lo sportello unico per tutti o parte dei Comuni costituenti, ma anche che 60 hanno in corso di realizzazione il programma per la sua attivazione ed altre 60 circa hanno avviato iniziative specifiche con i Comuni per la sua istituzione. Sovente la Comunità Montana ha agito per conto di una parte soltanto dei Comuni che la costituiscono e in molti casi si sono associati all’iniziativa anche Comuni non facenti parte della Comunità, a testimonianza della grande versatilità e duttilità delle opzioni che essa favorisce, in spirito cooperativo con le piccole realtà comunali. Questo fatto dimostra altresì che la Comunità Montana è uno strumento duttile, capace di assicurare la gestione associata dei servizi a “ geometria variabile”.
2.2 il ruolo della comunità montana nell’ambito provinciale
Nel dibattito politico di questi anni si parla molto di Unioni dei Comuni. A tal proposito l’ex Presidente della Comunità Montana dell’Alto e Medio Metauro, Guerrino Buonalana, in una intervista del 21/8/2000 ha dichiarato quanto segue:
“ Ci sono da affrontare due importanti questioni: la prima riguarda lo spirito della legge che intende incentivare l’Unione di Comuni che non superano i diecimila abitanti. Il secondo problema riguarda le Comunità Montane che proprio con la legge 265 sono state denominate anche Unioni montane, con l’obbiettivo di una gestione associata dei servizi. All’interno delle stesse, Comuni piccoli e piccolissimi, allettati dagli incentivi, intendono associarsi in Unione.
Questo, secondo il mio parere, può diventare molto pericoloso per la sussistenza stessa delle Comunità Montane, che, in quanto Unioni, sono ammesse agli incentivi per i servizi associati. Con l’intervento della legge regionale sulla riperimetrazione, infatti, rischiano di essere ridimensionate. Io credo invece che Comunità Montane come le nostre del pesarese siano molto cresciute nella passata legislatura, e sono in grado di svolgere una funzione di Unione, tanto più che la normativa nazionale riconosce ad esse la possibilità di essere incentivate, per la gestione dei servizi, al pari delle Unioni non montane”
“La proposta regionale così come è stata formulata prevede che nelle zone montane l’ambito del servizio associato delle funzioni sia quello delle Comunità- Unioni montane in base ad una delega dei Comuni. Occorrerebbe però apportare una modifica che consenta una, chiamiamola così, “geometria variabile” nella gestione dei singoli servizi dando cioè ai Comuni la possibilità di affidare alcuni servizi piuttosto che altri.
Vi sono problemi che debbono comunque avere una risposta, senza stravolgere per altro un assetto, quello delle Comunità Montane, ormai definito. Ciò porterebbe ad una nuova, defatigante opera di riorganizzazione già vissuta in un recente passato, penalizzante per tutto il territorio montano che ha reso per lungo tempo le Comunità Montane non operative”.
Ad esempio per quanto riguarda nello specifico la Provincia di Pesaro e Urbino, non si può prescindere dal valutare la particolare conformazione territoriale che la caratterizza, nonché gli organismi istituzionali già esistenti.
Nella provincia pesarese tale contesto è istituzionalmente organizzato in sei Comunità Montane (cui fanno capo 54 Comuni), le quali già con la L.R. n.35/97 hanno visto incrementate le proprie competenze amministrative in importanti settori quali la difesa del suolo e le attività agro-silvo-pastorali; inoltre le stesse spesso già svolgono funzioni consorziate per conto dei Comuni e ricomprendono al loro interno le “ Unità minime di riferimento intercomunale” previste dal Piano Territoriale di Coordinamento (P.T.C.) di cui costituiscono la logica evoluzione;
In virtù di quanto sopra le Comunità Montane appaiono i naturali contesti su cui strutturare le Unioni e i Comuni dell’entroterra, le quali se organizzate diversamente da un punto di vista territoriale costituirebbero un quinto livello di articolazione funzionale delle Autonomie locali, appesantendo, invece di semplificare, l’azione di governo del territorio.
Si ricorda in proposito che le “Unità minime di riferimento intercomunale” sono qualificate dal PTC come aggregazioni minime di più Comuni fortemente integrati tra loro sia dal punto di vista geografico che socio-economico, per i quali dovrebbe essere obbligatorio un auto-coordinamento urbanistico soprattutto per scelte relative alla viabilità intercomunale, alle aree produttive, ai servizi pubblici, ecc.
2.3 la comunità montana quale attore della “programmazione negoziata”
L’esperienza dei patti territoriali nelle aree montane ha evidenziato proprie specificità soprattutto nella valorizzazione delle realtà locali che sono riuscite a fare “tessuto imprenditoriale” e a caratterizzarsi per la dimensione locale dello sviluppo, strettamente legata alle potenzialità, ai valori ambientali, alle tradizioni produttive del territorio.
La valorizzazione delle potenzialità locali - elemento chiave per l’avvio dei patti della montagna - in sostanza ha prodotto:
coesione sociale, che si è espressa attraverso una diffusa partecipazione dei soggetti istituzionale, sociali ed economici attraverso una “cultura collaborativa” e di processi decisionali trasversali che costituiscono “l’anima” dell’accordo. La coesione sociale è un fattore altamente competitivo , in quanto è in grado di creare sinergie e di operare in una dimensione collettiva;
integrazione delle differenti realtà economiche attorno a un’idea di sviluppo, che ha costituito un effetto moltiplicatore, sulla quale indirizzare
anche nuovi soggetti all’interno di un progetto forte di sviluppo locale in grado di portare innovazione, investimenti e risorse finanziarie, e di confrontare le diverse realtà economiche presenti sul territorio (impresa, cooperazione associazionismo ,economia sommersa, ecc.);
Valorizzazione dei soggetti locali, e in particolare della nuova classe dirigente (Sindaci dei Comuni montani, Presidenti delle Comunità Montane e delle Provincie, ecc.), che si è rafforzata in virtù di questa esperienza di programmazione negoziata avviata con i patti territoriali.
La progettualità dei patti nelle aree di montagna si è caratterizzata soprattutto per il rilancio di alcuni settori tradizionali, con prevalenza per il turismo sostenibile, l’agricoltura biologica e le produzioni tradizionali, ma anche per una rinnovata sensibilità ai temi di tutela ambientale.
2.4 la Comunità Montana soggetto vocato allo sviluppo del processo di governance locale.
Le zone montane per la loro intrinseca debolezza e per essere state, in qualche misura, sacrificate dai processi di sviluppo industriale e dai conseguenti fenomeni di urbanizzazione e di spostamento del benessere nelle zone a maggiore urbanizzazione, rappresentano giacimenti preziosi di risorse; che debbono essere riportati ad adeguati trend di sviluppo sostenibile, che consentano il consolidamento degli insediamenti, la dotazione dei servizi accessibili e, nello stesso tempo, processi di crescita che offrano occupazione e opportunità di lavoro e qualità di vita alle popolazioni residenti.
La specificità della condizione della montagna necessita ancora oggi di un preciso soggetto pubblico come la Comunità montana, capace in sinergia con i comuni di fare e promuovere “sistema” in un complesso contesto sociale ed economico che interessa oltre il 50% del territorio nazionale, 4201 comuni in tutto o in parte montani e oltre 10 milioni di residenti.
Essa può e deve rappresentare anche il punto di riferimento collaborativo per i comuni montani i quali, come in molti casi già fanno, le affidano volontariamente compiti di esercizio associato di servizi e funzioni, apprezzandone la capacità di attivare utili sinergie e di conseguire significative economie di scala nei servizi resi alla collettività.
Nel perseguire il disegno di un federalismo qualificato con l’aggettivo di “solidale”, si è voluto indicare nella Comunità montana, in riferimento a tali territori, il soggetto istituzionale in grado di svolgere una funzione associativa per le funzioni e i servizi dei comuni di dimensione demografica limitata, che gli stessi in molti casi non possono assolvere da soli ma necessitano di una forma di esercizio più convenientemente organizzata a livello sovracomunale.
Di fondamentale rilievo è oggi lo stabilimento di un vero rapporto collaborativo e cooperativo tra i comuni costituenti la Comunità montana, in ragione del reciproco giovamento che ne può trarre l’azione amministrativa rispetto alle peculiari esigenze di sviluppo del territorio e delle condizioni di vita dei residenti.
Per le zone di montagna, l’ente locale Comunità montana continua a porsi come formula da privilegiare, sia per le funzioni e servizi in forma associata per conto dei comuni competenti, che per l’attività istituzionale tipica della Comunità, rappresentata dalla cura per il complessivo sviluppo del territorio e quindi dalla funzione di programmazione e realizzazione di interventi speciali.
In questo contesto si inserisce un rinnovato ruolo istituzionale per la Comunità montana, che assume la qualificazione di soggetto associativo in montagna dei piccoli comuni, in modo da rappresentare in tale territorio il referente principale per l’esercizio delle competenze comunali associate.
Le più recenti acquisizioni legislative e il quadro rinnovato delle competenze centrali e locali impongono forti e precise sollecitazioni ai diversi livelli di governo, statale, regionale e locale, affinché il ruolo delle amministrazioni della montagna corrisponda sempre più e sempre meglio alle esigenze oggettive delle popolazioni che vi risiedono e operano.
E’ nel meccanismo legato alla cooperazione intercomunale, che la Comunità montana, alla luce dei suoi nuovi connotati istituzionali, costituisce un passaggio strategico per dare forza al sistema montano.
Ecco perché vanno percorse tutte le opportunità aggregative e cooperative tra i Comuni montani, in quanto solo per tale via essi renderanno sostenibile e credibile la loro candidatura alla gestione di maggiori poteri e di maggiori risorse.
Le Comunità montane, infatti, diventano nel contempo un anello strategico di moderne e lungimiranti politiche di sviluppo.
Le Comunità montane si caratterizzano per due tratti basilari della loro identità istituzionale che si riflette in particolare nel rapporto con i Comuni montani:
1. Quello della gestione associata delle funzioni comunali, che consente di travalicare quel carattere eventuale e meramente episodico, dando una risposta organizzativa e gestionale strutturale e stabile, pur senza vincoli e schemi uniformi e coattivi;
2. quello di ente locale, connotato dalla continuità dei suoi profili soggettivi amministrativi di rappresentatività, esponenzialità, responsabilità e certezza di interlocuzione, da un lato verso i Comuni e il territorio di riferimento e, dall’altro, verso gli altri livelli di governo provinciale e regionale; ed ente locale portatore, in sé, di una autonoma e piena capacità di governo, a cominciare dalla funzione di programmazione.
Il duplice connotato va visto come sinergia e congiunzione “virtuosa” tra le larghe e innumerevoli potenzialità di accrescimento della presenza funzionale (associata) dei Comuni montani e il valore istituzionale aggiunto che la Comunità può portare alle politiche per la montagna.
Oggi il processo di associazionismo dei comuni di minore dimensione demografica nelle aree non montane, attraverso l’istituto dell’Unione, è ancora nella fase di avvio.
In montagna, invece, esso ha già maturato significative esperienze, per quanto vada ulteriormente sollecitato ed adeguatamente incentivato anche finanziariamente.
Già nel lontano 1997 l’UNCEM realizzò una indagine la quale mostrava come 262 Comunità montane gestissero oltre 800 servizi in forma associata per tutti o parte dei Comuni componenti, contribuendo considerevolmente al superamento della frammentazione amministrativa e soprattutto al conseguimento di rilevanti economie di scala nel costo dei servizi stessi.
La validità di tale strumento istituzionale costituito dalla Comunità montana è confermata anche dalla evidente flessibilità che essa mostra.
Infatti sovente la Comunità montana agisce per conto di una parte soltanto dei Comuni che la costituiscono e in molti casi si associano all’iniziativa anche Comuni non facenti parte della Comunità, a testimonianza della grande versatilità e duttilità delle opzioni che essa favorisce, in spirito cooperativo e mediativo con le piccole realtà comunali
La Comunità montana assolve ad una funzione più ampia e generale di ente locale deputato allo sviluppo e alla cooperazione locale.
Ed in questo senso è la sollecitazione rivolta verso scelte che sostengano e incentivino in maniera decisa le Comunità montane, in quanto momenti tipici e consolidati di aggregazione e di associazionismo intercomunale in aree, quelle di montagna, dove la dispersione territoriale, spesso drammaticamente accompagnata dalla marginalità e dal depauperamento demografico, diventa particolarmente accentuata.
Non si tratta di geometrie e disegni astratti e pensati a tavolino, ma di possibili, certe e già praticate aggregazioni delle realtà territoriali.
Quelle che nelle zone di montagna trovano radici e anticipazioni che provengono, secondo un corretto e storico principio di sussidiarietà, dalla spontanea e convinta partecipazione e impulso delle genti delle valli e delle montagne.
2.5 la Comunità Montana chiave di volta per la realizzazione e il successo del modello di Governance.
La Comunità montana, istituita fin dall’inizio degli anni 70, rappresenta a pieno titolo, attraverso un ammodernamento delle sue strutture ed una più adeguata rappresentatività del territorio, l’occasione significativa e positiva per dare risposte soddisfacenti ad un avvertito bisogno di efficace governo montano.
Ciò è atteso non solo dalle popolazioni montane ma anche dagli organi regionali, nazionali e comunitari che chiedono al territorio di esprimersi e di amministrare secondo logiche coerenti con il richiesto disegno di riscatto della montagna.
Le Comunità montane rappresentano un soggetto importante di riferimento per politiche di respiro più largo di quanto non sia consentito ai singoli Comuni.
Sotto il profilo socio-economico-culturale i territori montani, caratterizzati da elevata capacità di relazioni interpersonali e da vivacità della dimensione comunitaria, rappresentano una risorsa di valore crescente, un patrimonio collettivo indispensabile a bilanciare i processi di urbanizzazione, la sede naturale in cui possono trovare attuazione i principi di sussidiarietà, di governance locale, di autodeterminazione culturale e di tutela del sistema di credenze tradizionali che stanno alla base dello sviluppo sostenibile.
La montagna, quale ambito complesso e “globale” dei suoi profili antropici, culturali, ambientali ed economici, pretende politiche legislative organiche e coerenti.
Essa non deve essere considerata una “materia” riducibile soltanto a singole, separate politiche di settore, poiché nel nuovo ordinamento costituzionale la governance montana richiede soluzioni istituzionali che siano strettamente legate all’esercizio delle funzioni fondamentali, alle forme di governo e al sistema rappresentativo dei Comuni montani, alla necessità di far acquisire forza adeguata ai sistemi territoriali montani, garantendo altresì la presenza dei servizi pubblici fondamentali e i livelli essenziali delle prestazioni.
E’ da appoggiare con fermezza la tesi di un rafforzamento della Comunità montana come qualificata istituzione di governo locale, associativa dei Comuni di minore dimensione demografica, senza snaturarne la configurazione originaria di ente esponenziale delle peculiari necessità dei territori montani, pur se riguardata come soggetto “non necessario” dell’ordinamento; connotazione che, a norma della Costituzione vigente, può essere attribuita esclusivamente a Comuni, Province e Città metropolitane, esplicitamente menzionate nel nuovo art. 114.
Per i Comuni montani, l’esistenza e l’operatività delle Comunità montane costituisce una delle condizioni e delle opportunità di adeguatezza e di differenziazione di esercitabilità delle funzioni fondamentali che permette e, in una certa misura, obbliga costituzionalmente il legislatore, ex art. 117, comma 2, lettera p), a individuare tra queste anche quelle esercitate dalle Comunità montane, le quali non si pongono solo come soggetto strumentale di esercizio associato delle funzioni fondamentali comunali ma, inoltre, in maniera rafforzata nella loro configurazione giuridica propria, come Ente locale-Unione di Comuni montani, titolari di funzioni amministrative e programmatorie proprie.
La legge deve prefigurare con chiarezza e puntualità il rafforzato ruolo delle Comunità montane, sempre nella prospettiva di un consolidamento della autonomia dei piccoli Comuni montani e del riconoscimento della pari dignità istituzionale delle municipalità montane rispetto alle più strutturate e consolidate realtà urbane. A questo fine va potenziato e intensificato il rapporto tra Comuni e Comunità montane, assicurando la creazione di un assetto istituzionale e di governance delle aree montane, che eviti ogni sovrapposizione e duplicazione dei modelli istituzionali e consolidi il trait d’union tra i Comuni e le Comunità montane in termini di sostanziale rappresentatività.
Alla luce di queste considerazioni si tratterà di verificare come il governo montano potrà conoscere un processo di modernizzazione, che tenga conto delle prerogative di autonomia degli enti locali, in particolare dei Comuni, richiedendosi subito la riqualificazione e ridefinizione del profilo istituzionale e funzionale delle Comunità montane. Non solo in rapporto alle singole Amministrazioni comunali ma anche in relazione diretta con il territorio e quindi assumendo un profilo di rappresentanza comunitaria; posto che in ogni caso si dovrà garantire un momento istituzionale non soltanto preposto alla gestione delle funzioni e dei servizi, ma anche ad una attività di progettazione e di indirizzo dello sviluppo del territorio vista nel suo insieme.
3) LE “BUONE PRASSI” PER LA COOPERAZIONE INTERSTITUZIONALE E LA GOVERNANCE NELLE AREE MONTANE.
3.1) le azioni e gli interventi di area vasta, (interregionale, interprovinciale, intercomunale).
Grazie all’intensa attività svolta dalla Cabina di Regia Comunitaria, la Comunità Montana di Urbania è stata in grado di elaborare, costruire e realizzare numerose significative azioni di area vasta (anche sovraregionale) messe in campo in qualità di Ente promotore e capofila:
A) – il Patto Territoriale dell’Appennino Centrale con valenza di “area vasta” addirittura a livello interregionale, interessando il territorio di undici Comunità Montane delle provincia di Pesaro e Urbino, Forlì-Cesena, Arezzo e Perugia, di enorme importanza strategica per lo sviluppo economico del comprensorio, ha consentito il finanziamento di numerosi interventi pubblici e privati nel territorio comunitario che sono in fase di completamento.
In particolare, nell’area della Comunità Montana di Urbaniasono stati finanziati e sono stati realizzati n. 7 progetti pubblici infrastrutturali per complessivi 2.274.416,27 Euro di investimento e 1.445.924,40 Euro di contributo e n. 54 progetti privati (su n. 114 dell’intera area marchigiana) per 22.207.646,66 Euro.
Inoltre, in base alla rimodulazione del P.T.O. (già approvata dal CIPE) a seguito delle economie derivanti da rinunce e revoche, sono state recuperate ulteriori risorse per ben 5 milioni di Euro per l’area del Patto marchigiana utilizzabili per interventi infrastrutturali, già concertati e programmati in sede di Cabina di Regia dell’area marchigiana stessa.
In particolare per il territorio della Comunità Montana di Urbania sono stati finanziati ulteriori n. 11 progetti per un totale di Euro 1.900.000,00 di investimenti pubblici dislocati nei vari Comuni.
B) - il Progetto di Marketing Territoriale “Appennino” è un progetto che coinvolge 4 Regioni, 5 Province, 13 Comunità Montane, ha in dotazione un fondo del Ministero del Tesoro ed è in corso di realizzazione.
Il progetto associato “Appennino”,è finalizzato a rendere fruibile, attraverso le nuove tecnologie “alla internet/intranet”, i servizi, i prodotti, le informazioni e le comunicazioni dell’intero territorio coinvolte e vede la Comunità Montana di Urbania con il ruolo di Ente capofila. Il progetto, che si avvale anche della collaborazione dei sei GAL, coinvolge ben 13 Comunità Montane ricadenti nelle regioni Toscana, Emilia Romagna, Umbria e Marche, le province di Pesaro e Urbino, Perugia e Arezzo, la regione Marche e il Soggetto Intermediario Locale del patto Territoriale dell’Appennino centrale. Detto progetto, dell’importo complessivo di euro 750.000,00 è stato finanziato dal Ministero del Tesoro e Programmazione Economica per l’importo di Euro 464.811,20 a totale carico dello Stato (D.Min. Tesoro 28/01/2000).
Gli obiettivi del progetto sono individuabili in una strategia comune, che diffonda la consapevolezza circa le potenzialità delle tecnologie interattive della comunicazione, fondamentali per costruire un Sistema che sia orientato ad un turismo capace di leggere le eccellenze del territorio in percorsi che ne esaltino la pecularietà. In questo modo si porranno le basi per la creazione di una vasta rete di opportunità per il visitatore/turista. Il sistema informatico, inoltre, consentirà di condividere, tra i soggetti partecipanti, tutta la mole di informazioni.
Un portale madre coordinerà un network di altri quattro, che faranno riferimento al territorio marchigiano, emiliano-romagnolo, toscano e umbro. La condivisione di notizie aggiornate trasformerà il meccanismo informatico in riferimento essenziale e pratico.
Il progetto di marketing creerà in rete una grande “piazza” dell’Appennino centrale che darà in primo luogo visibilità ai tanti piccoli siti dei tanti piccoli Comuni e consentirà, secondariamente, di commercializzare in modo unitario un’offerta turistica e di prodotti relativi in modo competitivo.
C) - il Sistema Turistico Locale “Urbino e il Montefeltro” coinvolge 4 Comunità Montane e 35 Comuni dell’entroterra pesarese.
Il sistema è nato grazie ad una forte capacità concertativa, imperniata su una nuova politica dei territori rurali fondata su un’impostazione integrata e partecipativa già sperimentata in altre importanti esperienze di area vasta anche a livello interregionale (Leader, Patto Territoriale dell’Appennino centrale, progetto di Marketing Appennino) per la realizzazione quindi di progetti unitari di promozione e sviluppo del territorio. Il Referente del Sistema era costituito in una prima fase dalla Comunità Montana di Urbania e ha mosso i primi passi con i Progetti di Sviluppo ai sensi del PPT 2003, con la partecipazione alla Borsa del Turismo del Mare e Promomarche.
Il sistema è nato grazie alla volontà di mettersi in campo e scommettere in un settore di sviluppo economico nuovo per le aree interne e montane per una offerta organizzata turistica ambientale, culturale, eno-gastronomica, termale, congressuale, per la quale Comunità Montane e Comuni lavorano già da alcuni anni.
L’obiettivo è quello di far crescere il Sistema con il forte auspicio che smetterà di essere un progetto pubblico e che sarà prossimamente guidato da una forte partecipazione privata di operatori turistici che, stimolati, si stanno già organizzando nell’interesse economico di tutti.
Si evidenzia che in nella prima fase, anche in attesa della piena operatività del Consorzio Turistico, è stato molto forte ed impegnativo il ruolo svolto dalla Comunità Montana (a livello sia politico che di apparato), sia nella fase concertativi e programmatica, nella fase più propriamente gestionale che ha richiesto un apporto decisivo e costante, in una prospettiva di grande evoluzione organica del territorio.
D) - la rete Wireless tra i Comuni e le Comunità Montane collegherà 46 Comuni dell’entroterra con la Regione e la Provincia, attraverso un sistema di ponti radio.
La Comunità Montanari Urbania nel corso del 2004 si è attivata per creare i nodi infrastrutturali necessari al compimento del rinnovamento tecnologico in atto nelle Comunità Montane finalizzato a definire una “serie di servizi a carattere informativo-territoriale con l’intento di organizzare una rete integrata dei servizi che colleghi in modo organico la Regione, la Provincia, le Comunità Montane, i Comuni del comprensorio ed altri soggetti istituzionali” e, quindi, a “realizzare una rete informatica unitaria capace di migliorare la qualità dei servizi offerti ai cittadini e alle imprese” e nel permettere un reale interscambio dei dati tra le amministrazioni stesse.
L’anno 2004 ha visto l’Ufficio Tecnico della Comunità Montana realizzare il progetto del nodo tecnologico a servizio delle imprese (NTT) in attuazione del Documento Unico di programmazione Obiettivo 2 Marche – anni 2000/2006 Asse 3 – Misura 3.4. Tale progetto ha visto la realizzazione di un Nodo tecnico territoriale (NTT) nei locali dell’Ospedale di Urbino per conto delle quattro Comunità Montane che si sono unite per partecipare ai vari progetti di e-government (Cagli, Carpegna, Fossombrone e Urbania) di cui la Comunità Montanari Urbania è capofila con il compito di erogare servizi ai cittadini ed alle imprese.
Il Nodo tecnico è ora ultimato e nella Conferenza Sindaci della Comunità Montana si è stabilito di attivare le necessarie procedure per individuare l’organismo di gestione.
3.2) le forme associative “a geometria variabile” per la gestione dei servizi
La Cabina di regia Comunitaria ha avuto inoltre un ruolo fondamentale nello studiare ed attivare le tipologie di forme associative per la gestione dei servizi comunali attivate dalla Comunità Montana seconde il metodo della “geometria variabile”, ossia modulando la gestione associata alle esigenze ed alle richieste dei Comuni (tanti o pochi) interessati al progetto.
L’applicazione di questo metodo flessibile non ha ingessato la Comunità Montana nel seguire un unico modello ma ha consentito di coinvolgere, in vari progetti, tutti i Comuni, adattandosi alle loro necessità.
I servizi gestiti con tale metodica riguardano:
A) lo Sportello Unico Attività produttive (Suap)
La Comunità Montana sta gestendo dell’anno 2002 19/03/2002 lo Sportello Unico per le Attività Produttive, come previsto dalla Riforma di cui al D.Lgs n° 112/98, d’intesa con otto Comuni del Comprensorio.
E’ stato approvato dal Consiglio Comunitario il regolamento di attuazione della Convenzione per la gestione in forma associata dello Sportello Unico.
L’intento è stato quello di coinvolgere le amministrazioni destinatarie con metodologie concertative (oltre al protocollo d’intesa con i Comuni è stata sottoscritta l’intesa con le Associazioni di categoria ed una pre-intesa con la AUSL n.2) nella realizzazione dello Sportello Unico Associato, con funzioni anche di marketing territoriale, verificando altresì la possibilità di sviluppare legami con le attività svolte dal centro per l’impiego.
SUAP, che ha coinvolto finora i seguenti Enti ed organismi:- prefettura di Pesaro e Urbino;- Vigili del Fuoco di Pesaro,- Azienda USL n. 2 di Urbino;- Soc. MEGAS S.p.A. di Urbino,- Amministrazione provinciale di Pesaro e Urbino.
Le pratiche gestite dal SUAP dalla sua istituzione ad oggi sono state circa 300. Per quanto riguarda la valutazione complessiva sul lavoro svolto si evidenzia che il tempo medio di risposta alle imprese, con particolare riferimento al rilascio dei Provvedimenti di Titolo Unico, è passato da 110 giorni per le pratiche concluse nel 2002, a un tempo medio di 97 giorni per le pratiche concluse nel 2003,e di 87 giorni per le pratiche concluse nel 2004, con un notevole miglioramento dei tempi per l’utenza.
B) il Servizio Associato Demanio Agricoltura Foreste (Sadaf)
Dal 1° Dicembre 1999 è diventato operativo il primo pacchetto di deleghe in materia agro-forestale e gestione del demanio agro-silvo-pastorale affidate dalla regione Marche alle Comunità Montane con la L.R. n. 35/97 (legge regionale della montagna attuattiva della legge nazionale n. 97/94) e L.R. n. 24/98.
Nella provincia di Pesaro e Urbino, a seguito della Conferenza dei servizi di cinque CC.MM. tenutasi il 16 novembre 1999 a Pesaro, tenuto conto degli elevati costi di gestione, nonché della esigenza di uniformare le procedure, si è deciso di organizzare un “ufficio unico” per la gestione associata delle deleghe.
La convenzione approvata dai Consigli delle CC.MM. di Cagli, Fossombrone e Urbania, e sottoscritta in data 09/12/99, ha portato alla costituzione del S.A.D.A.F. (Servizio Associato Demanio Agricoltura Foreste).
La Conferenza dei presidenti ha individuato quale Ente capofila la Comunità Montana di Cagli, presso la quale viene ubicata la sede dell’Ufficio associato.
L’Ufficio comune, coniugando il principio di sussidarietà con quello di adeguatezza, è articolato in una struttura centrale di coordinamento, ubicata presso la C.M. capofila, collegata agli istruttori operanti presso le singole Comunità Montane per assicurare gli interventi sul territorio ed il migliore collegamento con l’utenza locale.
Nel corso del 2001 è stata istituita dal Ministero dell’Ambiente la Riserva naturale Statale “Gola del Furlo” che interessa circa 3700 ettari di aree demaniali ed è stata modificata la convenzione istitutiva del S.A.D.A.F. al fine di consentire la gestione associata della Riserva con la Amministrazione Provinciale di Pesaro e Urbino.
C) la Rete informatica Unitaria (RUAMM)
E’ in corso di realizzazione la Rete Informatica Unitaria dell’Alto e Medio Metauro (RUAMM), in grado di collegare tra loro i Comuni del Comprensorio, la Comunità Montana, la Azienda Sanitaria n° 2 di Urbino e la Regione Marche. A tal fine è stato sottoscritto un protocollo d’intesa tra i soggetti interessati alla realizzazione delle rete unitaria ed è stato quindi definito un vero e proprio progetto esecutivo della rete informatica denominato “Città – territorio”, finanziato con mutuo a fondo perduto della Cassa DD. E PP. dell’importo di E. 113.367,25.
Alcuni degli interventi di questo progetto sono stati realizzati ed hanno portato alla sostituzione di apparecchiature informatiche nei Comuni, alla creazione di una rete con un server ad Urbino, al cablaggio delle sedi comunali, al progetto e realizzazione dei Sito INTRANET della Comunità Montana e dei Comuni, alla pubblicazione del PRG già informatizzati, alla fornitura di software necessario alla consultazione ed alla gestione dei PRG informatizzati, altre che alla formazione dei tecnici dei Comuni e della Comunità Montana., Il progetto è altresì destinato ad ulteriori sviluppi con l’utilizzo dei fondi del DOCUP OB/2” e con i fondi del programma e-Governemnt per i quali la Comunità Montana sta svolgendo un ruolo propulsivo a livello regionale, anche tramite un apposito studio in sede UNCEM.
E’ stata quindi avviata la realizzazione della seconda parte del progetto della rete Unitaria dell’Alto e medio Metauro (progetto RUAMM) che consentirà di far dialogare e interagire gli uffici dei comuni attraverso la rete interna e di comunicare all’esterno tramite la rete unitaria associata. Con tale avanzamento tecnologico sarà possibile trasformare l’insieme dei Comuni dell’Alto e Medio Metauro in quella “Città territorio” capace di generare servizi e di promuovere progetti che per la loro natura prevedono la messa in rete delle piccole amministrazioni.
Nell’ambito del progetto RUAMM sono state informatizzate tutte le NTA dei PRG comunali, trasformati e uniformati i dati cartografici e alfanumerici del nuovo applicativo GIS e, tramite il software appositamente realizzato è stata resa fruibile su interfaccia Web la consultazione e la navigazione di tutti i dati catastali e urbanistici del comprensorio, corredati dalle ortofoto AIMA. Sono stati inoltre consegnati a ciascun Comune i dati di propria competenza, è stato redatto un manuale di primo utilizzo del software GIS.
3.3) gli strumenti di condivisione, programmazione, concertazione per la governance locale
La Comunità Montana dell’Alto e Medio Metauro ha utilizzato diversi strumenti di promozione, programmazione e concertazione per la Governance locale. Nello specifico, questi strumenti sono stati i seguenti:
A) la Conferenza dei Sindaci espressamente prevista nello Statuto della Comunità Montana quale strumento di raccordo e di decisione collegiale con i Comuni.
In un quadro in cui le dotazioni finanziarie sono scarse, diventa strategico concentrare gli sforzi di tutti gli attori impegnati a promuovere lo sviluppo economico verso la realizzazione di un quadro di priorità definite, selettive e condivise.
La Conferenza dei Sindaci viene individuata quale principale strumento di partecipazione dei Comuni alle scelte di sviluppo del territorio sia per quanto riguarda le specifiche scelte di indirizzo pubblico e più in generale per quanto riguarda le politiche di crescita territoriale.
Tale organismo, che già da alcuni anni svolge un ruolo attivo nell’attività concertativa, costituisce pertanto il riferimento fondamentale per la formulazione delle scelte di intervento conformi agli obiettivi e alle strategie prefissati dal Piano Pluriennale di Sviluppo.
B) la Cabina di regia quale sede tecnico-politica di elaborazione di diversi progetti associati.
La Comunità Montana dell’Alto e Medio Metauro ha inteso sviluppare con forza il nuovo ruolo (assegnatale dalla normativa più recente D.Lgs. 267/2000) di “Unione dei Comuni”, favorendo ed organizzando la gestione associata dei servizi comunali in ambiti ottimali, ovvero con il sistema della “geometria variabile” coinvolgendo di volta in volta le Amministrazioni comunali disponibili o quelle più interessate alla gestione associata.
Alcuni servizi sono già gestiti su delega dei Comuni (smaltimento rifiuti, raccolta differenziata, Difensore Civico, Commissione E.R.P., servizi Socio-Assistenziali, Catasto, Sportello Unico Attività Produttive). Altri servizi sono stati recentemente avviati ed altri ancora sono in corso di attivazione (Commissione Vigilanza Locali Pubblico Spettacolo, Vigilanza Municipale, Piano di protezione Civile, rete Città Territorio, ecc..).
La Cabina di Regia comprensoriale è stata utilizzata ai fini della attivazione di una gestione associata dei servizi a livello comprensoriale (che tra l’altro costituisce uno degli obiettivi prioritari del Piano di Sviluppo da perseguire attraverso la formula della cosiddetta “geometria variabile”) costituendo un gruppo di lavoro tecnico per lo svolgimento di attività consulenziali, di studio e supporto tecnico-giuridico, composto da rappresentanti della Comunità Montana e dei Comuni (Segretario – Direttore generale, Vice Segretario, Tecnici ecc..) allargato alla partecipazione di funzionari ed esperti designati di volta in volta dalle Amministrazioni interessate, assicurando il necessario raccordo con gli organi di indirizzo della Comunità Montana.
C) i Gruppi di lavoro tra Enti, ai quali partecipano i Funzionari designati dagli Enti in relazione alla materia da trattare.
Alcuni rappresentanti di questo Ente (sia Funzionari che Amministratori), sono stati nominati componenti del Comitato di sorveglianza del DOCUP OB2 e del P.S.R.
In linea con gli indirizzi già contenuti nel Programma di Sviluppo, attraverso appositi Gruppi di Lavoro sono state attivate le iniziative e per unificare e rendere efficaci le azioni a rischio frammentazione del territorio tra cui i Piani Comunali e comunitario di protezione civile coordinati, lo studio e la pianificazione dei servizi di trasporto, del servizio di raccolta dei rifiuti ed il progetto “Città Territorio” per la realizzazione di una rete informatica unitaria che colleghi in rete la Comunità Montana con tutti i Comuni del comprensorio.
E’ stato attivato inoltre da alcuni anni il Carrefour Europeo Marche (Centro di informazione e animazione dell’Unione Europea) istituito presso l’Università di Urbino. Sulla base della relativa Convenzione stipulata dalla Comunità Montana di Urbania con la stessa Università, il Comitato di coordinamento del Carrefour prevede, tra i suoi Componenti anche un rappresentante della Comunità Montana. Il Carrefour ha già organizzato vari seminari ed ha in programma diversi corsi di formazione su tematiche d’attualità, “master” ed altre importanti iniziative anche in collaborazione con la Comunità Montana, la Provincia di Pesaro e Urbino e la Regione Marche.
D) I Comitati di concertazione messi in piedi in occasione delle iniziative d’area vasta più importanti sono stati uno strumento molto utilizzato.
La Comunità Montana di Urbania in tutte le circostanze in cui necessitava concertare programmi d’area vasta o azioni congiunte tra più Comunità Montane ed altri soggetti (istituzionali e privati) ha sempre dato vita ad organismi misti, composti dai rappresentanti degli Enti partecipanti.
Ad es. per la realizzazione del Sistema Turistico Locale “Urbino e il Montefeltro”, (al quale partecipano la Provincia di Pesaro e Urbino, le Comunità Montane dell’Alta Valmarecchia, del Montefeltro, dell’Alto e Medio Metauro, del Catria e Nerone, le Associazioni di Operatori Turistici ed i Comuni aderenti), al fine di concertare le azioni da attivare, raccordare le potenzialità del territorio e promuovere le iniziative di interesse comune si sono utilizzati i seguenti strumenti di relazione e raccordo:
• un “Comitato d’intesa del Sistema Turistico Locale” quale organismo istituzionale di indirizzo avente il compito di delineare gli obiettivi strategici del piano di sviluppo turistico, di indicare gli indirizzi d’intervento e di garantire che vi sia rispondenza tra gli obiettivi, i contenuti, i programmi e le azioni che vengono intrapresi, tenendo presenti gli interessi generali dei territori di cui gli Enti Locali sono espressione.
Il Comitato d’intesa in particolare approva le linee guida dello sviluppo turistico dell’area, indica gli indirizzi e gli eventuali impegni di cofinanziamento delle iniziative da realizzare, formula le proposte delle strategie d’intervento, approva le direttive per l’attività dell’organismo di gestione e ne verifica la coerente applicazione.
Il Comitato d’intesa si avvale di un gruppo tecnico formato da esperti del settore individuati dagli Enti Locali, anche mediante l’utilizzo delle professionalità operanti negli Enti stessi.
• una “Cabina di Regia” del S.T.L., quale organismo di concertazione dei soggetti aderenti o partecipanti al Sistema, che garantisce la partecipazione e la possibilità di proposta a tutti gli attori territoriali del Sistema, siano essi Enti Locali, Enti funzionali, Associazioni di categoria di operatori turistici, soggetti pubblici o privati interessati allo sviluppo turistico dell’area;
La Cabina di regia del S.T.L. ha il compito di assicurare un processo di partecipazione, di animazione e di concertazione territoriale per costruire un progetto di sviluppo partecipato e fondato sulle scelte degli attori locali, parti sociali ed Enti Locali, individuando linee di intervento che rappresentino e rispecchino le vocazioni e le potenzialità endogene del territorio.
L’attivazione di concertazione della Cabina di regia ha visto coinvolgere direttamente la Provincia, le Comunità Montane, i Comuni aderenti, i soggetti delle rappresentanze degli interessi, le imprese del settore e gli attori locali, ed ha fatto emergere e messo a fuoco quelli che possono essere gli interessi strategici dei territori dell’area del Sistema.
Volendo tratteggiare gli scenari possibili per una “nuova” Comunità Montana vista come “agente di sviluppo” e “incubatore di progetti” per i sistemi territoriali montani, va detto che le esperienze realizzate in un decennio dalla Comunità Montana di Urbania dimostrano come questo sia possibile, senza dover ricorrere a costose strutture esterne e senza inventare ulteriori organismi istituzionali, ma semplicemente mettendo in campo tutte le professionalità interne e le metodiche di cooperazione interistituzionale, avvalendosi di uno strumento snello e funzionale, “la Cabina di Regia Comunitaria” che può svolgere attivamente il ruolo di “motore” delle varie metodiche di “governance”.
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